Реформа КДБ-СБУ: у яку сторону реформують Службу безпеки

У світі існує мало речей, які протягом багатьох років зберігають свою стабільність. В Україні їх три: вічний трудовий кодекс, вічний міністр МВС та вічна СБУ. У пантеоні юридичних рудиментів Служба безпеки по праву може вважатись заслуженим пенсіонером: відповідний закон про її діяльність, прийнятий у березні 1992 року, подекуди настільки збігається з радянським аналогом, що принаймні у юридичній площині нашу службу спокійно можна вважати за пряму спадкоємицю страшного комітету держ. безпеки.

Все, однак, змінилося з приходом до влади Володимира Зеленського і його команди. У рамках діяльності турборежиму народилося багато ідей для реформ, в тому числі вирішити оновити закон про СБУ. Очевидна невідповідність чинного законодавства вимогам часу через майже 30 років і менш очевидна юридична недоконаність старого закону, зробила питання реформи СБУ справою національного значення. Зрештою, саме цей орган відповідає за внутрішню безпеку держави.

Отже, сьогодні поговоримо про законопроєкт №3196. Чи відповідає він сучасним викликам, вимогам та потребам Служби? Що це буде — системна реформа чи чергова декорація?

СБУ Starter Pack: як бачать реформу експерти

У громадянському суспільстві з кожним роком все більше назрівало обговорення потреби реформи СБУ. І дійсно, не може Служба безпеки існувати у незмінному вигляді протягом такої кількості часу. Враховуючи, що донедавна офіційні владні структури з цього приводу мовчали, серед експертів почали точитись дискусії на рівні власних роздумів. За роки у людей сформувалось різне бачення майбутнього спецслужби, але всі були певні в одному: реформа має бути.

Серед проблемних і вразливих місць СБУ виділяють наступні:

  • нагальна потреба люстрації та очищення від старих, радянських кадрів;
  • розпорошена діяльність, не властива Службі безпеки;
  • накладання та копіювання функцій інших інстанцій, подекуди – повна зайнятість ними;
  • неоптимізованість та потужна мілітаризованість служби;
  • неефективний розподіл коштів;
  • застаріла система добору та підготовки кадрів;
  • контроль СБУ щодо дотримання прав людини;
  • комунікація з громадськістю та прозорість.

Ці позиції відзначають всі, проте різні автори бачать різні шляхи їх вирішення. Пробіжимося коротко по кожному з них і для цього розглянемо позиції двох експертів: директора недержавного аналітичного центру «Українські студії стратегічних досліджень» Юрій Сиротюк та експерта Українського мілітарного порталу на псевдо «Mariner».

Стаття Mariner

Кількість співробітників СБУ

За чинним законом про Службу безпеки, у мирний час кількість співробітників СБУ становить 27.000 осіб. Разом з тим кількість спецпризначенців у європейських країнах, порівнюваних з нашою за розмірами та чисельністю населення, становить від 3 до 10 тисяч.
Така разюча відмінність полягає у різних структурах та задачах, які виконують служби — про це скажу у наступному пункті. Тут лише зазначу, що якщо рахувати кількість лише безпосередніх спецпризначенців, які займаються контррозвідкою та забезпеченням національної безпеки, то їх кількість приблизно дорівнює аналогічних служб на Заході. Всі інші співробітники являють собою персонал, який зазвичай можна брати на аутсорсингу — свого роду брати в оренду працівників у інших фірм або державних структур. Так практикують європейські колеги і так пропонують робити СБУ.

При скороченні штату служби варто враховувати наступний аспект: подібна радянська структура, що перетворює СБУ на автономну замкнуту систему, розроблялась для внутрішньої безпеки і створила «державу в державі». У свою чергу західні агенти спирались на максимальну концентрацію на контррозвідці, відкидаючи та оптимізуючи все інше. Але це не означало, що співробітники ФБР та МІ5 відмовлялись від їжі, лікування та культурного розвитку. Просто ті служби забезпечення, що перебувають на озброєнні СБУ, на Заході виходять на аутсорсинг. Але платити за них, так чи інакше, доведеться. І тут вже питання, кому і за що.

Функції та сервіси СБУ

У продовження попереднього пункту, вважаю за потрібне коротко нагадати про задачі, які нині лягають на плечі СБУ, а також чи є вони для неї властивими. Окрім функцій, які стосуються безпосередньо контррозвідки, Служба безпеки займається: боротьбою з тероризмом, прослуховуванням, забезпечує досудове слідування та утримання підозрюваного на час його проведення, військовою контррозвідкою, має в наявності військові підрозділи та розгалужену систему забезпечення.

Такий підхід дозволяє Службі автономно виконувати свої обов’язки без втручання осіб зі сторони. І якщо цивільні співробітники зі сфери забезпечення можуть працювати на аутсорсингу, то присутність власного військового контингенту дає неабиякий бонус у скарбничку можливостей.

Пару слів варто сказати про мілітаризованість СБУ. Свою войовничість Служба перейняла від карального механізму КДБ, яке було розраховане діяти в умовах тотальної війни. Водночас напрямок реформування зараз спрямований на західний зразок, коли буде лише обмежений військовий контингент, всі інші будуть цивільними та виконувати функції контррозвідки. Добре це чи погано?

Як завжди, все залежить від задач, що ми ставимо перед Службою. Західні країни, за парою винятків, вже понад 70 років не знають, що таке війна, для них загрозою №1 лишаються організовані терористи. Напроти, в Україні вже сьомий рік триває російсько-українська війна, у якій оперативники СБУ виконували бойовий чин спільно з солдатами на фронті або таємно у тилу ворога. 

Зрозуміло, що ця війна не закінчиться найближчі пару років (принаймні, на користь України) і єдиний шанс для нас її виграти — це активно накопичувати військовий потенціал і паралельно робити все для послаблення Росії зсередини та ззовні. На основі цих аргументів Mariner доходить висновку, що нині демілітаризація Служби недоцільна. Натомість Юрій Сиротюк говорить про потребу часткової демілітаризації СБУ заради оптимізації її роботи, оскільки надмірний вплив військової доктрини, на його думку, призводить до нераціонального використання ресурсів та часу.

До бажання оптимізації функцій СБУ також відносять потребу передачі військової розвідки та контррозвідки до юрисдикції Міністерства оборони. Така ідея, знов таки, запозичена у західних колег. Водночас Mariner критикує такий підхід: на його думку, наявність у Служби такого органу, як військова контррозвідка, створює додатковий важіль системи противаг і не дозволить зацікавленим в армії особам зловживати владою.

Також варто пам’ятати, що ВКР вже міцно вкорінилась у структурі СБУ, в тому числі саме у її Академії проходять підготовку співробітники військової розвідки. У разі передачі останніх до ЗСУ може виникнути міжвідомчий конфлікт.

Вище я узагальнено, без додаткових подробиць, перерахував основні критерії, за якими у гіпотетичних реформаторів виникають суперечки — щодо інших вони дійшли, якщо не одностайної, то помірної згоди.

Новий законопроєкт: на що стане схожа Служба

Розглянувши думку експертів, можемо перейти безпосередньо до самого законопроєкту, який нині зареєстрований у Верховній Раді під №3196 від 10.03.2020. І почнемо його розгляд з кінця — перехідних положень та порівняння українського законодавства у стилі «було-стало». 

Хочеться відразу зазначити, що законопроєкт у разі прийняття дійсно суттєво перекроює українське законодавство у позитивний бік. Одразу можна виділити головне його досягнення: повна легалізація співробітників СБУ у правовому полі. До того їх там просто не існувало як суб’єктів права.

Тепер же, наприклад, невиконання вимог співробітника СБУ є адміністративним правопорушенням (Кодекс про адмін. правопорушення, гл. 15, ст. 185-14); перешкоджання діяльності того ж співробітника — вже кримінальна відповідальність (ККУ, ст. 114-1); під них повністю переписали Закон «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби», «Про статус ветеранів війни», дуже великих змін зазнав Закон «Про статус ветеранів військової служби», «Про контррозвідувальну діяльність» тощо.
Одним словом, тепер співробітники СБУ — це не безіменні герої, а конкретні особи з конкретними правами, що прописані у законодавстві.

Перейдемо до тіла законопроєкту. Для аналізу цієї частини ніхто не робить порівняльних таблиць, то ж системою координат для нас стануть раніше визначені критерії, які визначають експерти. Тому ми будемо оцінювати далеко не весь законопроєкт, а лише ті пункти, які потребують особливої уваги.

Люстрація

Закон «Про очищення влади», звісно, поширює свою дію і на новий законопроєкт. Процедура стандартна: «На службу не можуть бути прийняті особи з застосуванням заборони, передбаченої частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України “Про очищення влади”».
Ми пам’ятаємо, який нещодавно скандал розгорівся навколо генерала Шайтанова, який співпрацював з росіянами. Скільки таких «консерв» досі там досі сидить — можна тільки гадати. А тому це неймовірно важливий пункт. 

Оптимізація функціоналу Служби

Від самого початку, коли законопроєкт був зареєстрований у Раді, почались палкі дискусії на тему того, які функції прибирати, а які залишати. Реформатори, орієнтуючись на служби західного зразка, вважають, що необхідно залишити СБУ суто функціонал контррозвідки, в той час, як інші наголошують, що зараз позбавити Службу «нквд-шних обов’язків» не вийде: чи то через обставини, чи то через законодавство.
Наприклад, отак Сергій Пунь, заступник керівника з питань реформування Служби, відповів на питання про позбавлення СБУ поліційних функцій:


«У межах опрацювання проєкту закону про СБУ ми консультувалися з конституціоналістами, і вони, посилаючись на норми Конституції, говорили, що без внесення відповідних змін до неї повністю позбавити СБУ функцій правоохоронних і, у першу чергу, функцій досудового розслідування неможливо».

На жаль чи на щастя, ми не можемо ігнорувати побічні фактори при аналізі законопроєкту. Будемо оцінювати наступні критерії оптимізації роботи Служби:

  • скорочення персоналу;
  • поліційні функції;
  • скорочення «економічного» підрозділу;
  • «великі доглядачі» від СБУ;
  • скорочення підрозділу забезпечення.

Персонал

Розділ II, стаття 6, пункт 5:
Загальна (гранична) чисельність Служби безпеки України становить 15 000 осіб. В особливий період, в умовах надзвичайного стану загальна (гранична) чисельність Служби безпеки України може бути збільшена до 20 000 осіб, а на період дії воєнного стану чи стану війни — до кількості згідно з Мобілізаційним планом України.

Тобто, загальна кількість співробітників СБУ обмежується у 20 тисяч осіб (у надзвичайний стан), якщо не вважати умов війни тощо. Наразі на службі або на роботі в СБУ знаходиться, за різними оцінками, близько 22 тисяч осіб, при граничній у 27 тисяч. Тобто, скорочення доволі суттєве.
Звісно, воно буде відбуватись поступово. Встановлені наступні дати переходу:

з 1 січня 2021 року – 25 000 осіб;
з 1 січня 2022 року – 23 000 осіб;
з 1 січня 2023 року – 21 000 осіб;
з 1 січня 2024 року – 19 500 осіб;
з 1 січня 2025 року – 18 000 осіб;
з 1 січня 2026 року – 16 500 осіб;
з 1 січня 2027 року – 15 000 осіб.

Також важливо зазначити: у законопроєкті вказано, що у разі, якщо станом на 31 грудня 2021 року агресія з боку РФ не ліквідована, то скорочення Служби не відбувається і може початись лише через рік після закінчення війни.
При тому кого конкретно збираються скорочувати — не сказано, точного принципу скорочення кадрів не прописано.

Поліційні функції

Як вже було зазначено вище, повністю позбутись поліційних функцій без внесення змін до Конституції неможливо. З цих міркувань, плануючи собі такий крок «на майбутнє», реформатори вирішили поки не позбавляти СБУ цього функціоналу. Зі статті 12, пункту 1 ми дізнаємось, що до повноважень СБУ входять:

  • оперативно-розшукові заходи;
  • заходи проти транснаціональної орг. злочинності;
  • досудові розслідування. 

До того до всього, це ще означатиме, що в підпорядкуванні СБУ залишаться їх окремі слідчі ізолятори, відокремленні від загальної «пенітенціарної екосистеми», у якій панують власні «блатні» закони. І хоча СБУ не властиво займатись утриманням підозрюваних, але ізольованість їх ІТТ принаймні не підпадають під вплив в’язничної мафії, що дає альтернативу. Тому можна навіть сказати, що деякі поліційні функції дійсно йдуть на користь, якщо не Службі, то державі так точно.

Економічний підрозділ

Станом на сьогодні Служба безпеки, окрім як контррозвідкою, займається ще й різноманітними фінансовими розслідуваннями та моніторингами. Тобто, за фактом, тим, чим має займатись ДБР, НАБУ та інші відповідні органи. Мало того, що відбувається накладання функцій різних структур одна на одну, так ще й відбувається криміналізація СБУ: люди, що мають займатись виключно контррозвідкою, підсідають на фінансові потоки та стають вразливими до дії корупції.

Здавалося б, очевидно, що цей пункт з обов’язків СБУ мали прибрати. Натомість бачимо інше: у тому ж пункті 1 статті 12 знаходимо таку роль:
– брати участь у виявленні необґрунтованих активів та зборі доказів їх необґрунтованості у порядку та в межах компетенції, визначеної законодавством, з метою забезпечення відшкодування завданих державі збитків і шкоди;
– брати участь у проведенні спеціальної перевірки, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції».

На цьому етапі хочеться поставити питання до реформаторів. Коли ви запевняєте, що спецпідрозділ “К” та підрозділи захисту економіки будуть ліквідовані, то хто продовжить виконувати їх обов’язки? 

Делегування співробітників у інші сфери

Ще одна улюблена забавка високопоставлених чинів в СБУ — це делегувати агентів до різних структур приватного і державного рівня. При тому вони зберігають свій оклад і звання, стаючи свого роду наглядачами від Служби.

Дуже сумнівним у наш час та з нашим рівнем технологій видається рішення про делегацію агента до іншої структури. Однак, цю можливість залишили — знайти це можна у пункті 1 тієї ж статті. 

Сфера забезпечення Служби

З точки зору європейських колег, СБУ — класична «держава в державі» по типу СС чи КДБ: максимально розгалужена інфраструктура дозволяє службі існувати автономно від інших структур. Це перевага, коли є потреба у максимально децентралізованій роботі Служби, але теперішні умови потребують швидкої координації дій між усіма структурами, коли на кону безпека держави. Така потреба постала в Україні у 2014 році.

Насправді немає єдиної позиції щодо того, що СБУ має власну розгалужену структуру забезпечення. Одні називають цю особливість шкідливим рудиментом, інші — козирем в рукаві. В такому випадку можу привітати останніх: аутсорсингу не буде, хай живе автономна СБУ.

Стаття 43 законопроєкту визначає головні засади, на яких Служба може володіти будівлями будь-якого типу, ці будівлі захищені законом від приватизації. За потреби СБУ може створювати за бюджетний кошт суб’єкти господарювання.

Нещодавно, до речі, ми мали гарний приклад того, як це може працювати не тільки на користь Служби, але й на користь держави. Мова йде про справу «вагнерівців»: для того, щоб виманити найманців з РФ, була придумана наживка у вигляді фірми прокладки, яка зробила замовлення і на виконання якого бойовики мали летіти з Мінську до Стамбулу через Київ. На жаль, кінця цієї історії ми не побачили, проте вже не через провину СБУ — зі свого боку Служба все зробила чудово.

Демілітаризація

Окремим пунктом оптимізації Служби варто виділити намагання її демілітаризувати. Аргументують це тим самим набором доводів, що і всі інші потуги: західний стандарт, професійна спрямованість Служби тощо. Опоненти такого підходу вважають, що подібний крок для країни, яка вже сьомий рік перебуває у стані війни, неприпустимий. І дійсно, на відміну від СБУ, західні спецслужби не мають військової загрози з боку сусідньої держави, натомість для них актуальна проблема тероризму, для боротьби з яким треба думати, як терорист. А між терористом т. зв. «л/днр» та терористом з тієї ж Аль-Каїди є суттєва різниця.

Якщо демілітаризація Служби колись і відбудеться, то явно не в найближчому майбутньому. Зараз навіть на офіційній сторінці реформи на сайті СБУ зазначають:

«У процесі реформи має відбутися поступове скорочення штату до 15 тис. осіб у мирний час. Причому воно має проходити так, щоб не зменшити обороноздатність під час російської агресії. Тому скорочення штату передбачено до 2027 року… Важливо, що демілітаризація не означає відмову від військової складової Служби – вона й надалі буде ефективно захищати країну, але зможе більше залучати до співпраці цивільних осіб».

Також, скоріш на все, буде збережена система регіонального розподілу підрозділів «Альфа». Як вони функціонували у кожній області, так і продовжать функціонувати, про це ми читаємо у статті 8 законопроєкту. З цікавого можна відмітити, що поділ на регіональні відділення не обов’язково має відповідати адміністративно-територіальному поділу країни.

Окремо варто згадати пункт про військову контррозвідку — зараз вона також знаходиться у підзвітності СБУ. І, якщо вірити законопроєкту, залишиться там і надалі: у першому пункті статті 12 зазначається, що серед всіх структур, військову контррозвідку у яких Служба має проводити, значаться і ЗСУ та інші військові формування, створені відповідно до закону. 

Прозорість та підзвітність

Чи не найбільшою проблемою будь-яких спецслужб у країнах, де слабко розвинуті демократичні інститути, стає їх підконтрольність «авторитарному президенту». Так, за каденції Петра Порошенка його звинувачували у надмірному впливі на СБУ, ледве не ручному контролі. Тому реформатори розуміли, що в першу чергу постає потреба у максимальному відділенні Служби від владних структур. 

Влада врахувала потребу таких правок і вже зараз нам обіцяють аполітичну та контрольовану Службу. Принаймні, це на папері.

Серед нововведень можна назвати наступні:

  • оновлення чітких вимог до Голови СБУ та співробітників Служби, їх функцій та підстав для звільнення, що дозволяє проводити антикорупційний та політичний контроль за кандидатами;
  • створення спеціального Комітету ВР для нагляду за діяльністю СБУ;
  • контроль фінансів Служби покладається на Рахункову палату;
  • окрім цього, зберігається функція президентського та парламентського контролю;
  • на папері прописана функція громадського контролю Служби безпеки: СБУ мають публікувати у відкритому доступі «Білу книгу» — офіційну частину звіту до Президента без урахування засекречених елементів, також вони зобов’язані надавати відповіді на публічні запити, Службі заборонено засекречувати інформацію щодо загальної частини бюджету, діяльності та можливі злочини.

Але це все — на папері, причому прописано дуже абстрактно та в загальних рисах. На практиці, нам відомо безліч випадків, коли закон або не працює, або працює зовсім не так, як ми того очікували. Навіть теперішній очільник СБУ Баканов займає цю посаду тільки завдяки терміново врученому військовому званню. Невже хтось вірить, що при прийнятті законопроєкту його посунуть з посади та призначать того, хто буде відповідати встановленим критеріям?

Висновки

Після прочитання статті у читача може виникнути логічне питання: а що, власне, було реформовано? Адже основні позиції лишились незмінними. У разі прийняття законопроєкту СБУ не стане аналогом МІ5 чи ФБР: у нас так само будуть з усіма терористами розправлятись круті хлопці з «Альфи», які будуть жити у такій же «державі в державі» і мати розгалужену структуру забезпечення Служби, яких (можливо) стане трохи менше і зарплати яких (можливо) стануть трохи вище. 

Сама СБУ на своєму офіційному сайті приводить наступну інфографіку:

Звісно, виглядає красиво. Як буде на практиці — побачимо.
Станом на 27 вересня 2020 року законопроєкт знаходиться на стадії доробки в комітетах. І те, що його там тримають з кінця травня, наводить на думку, що на виході ми отримаємо зовсім інший законопроєкт, який доведеться наново переосмислювати та аналізувати.

А поки хочеться вірити, що мета «Зробимо Україну захищеною!» буде реалізована повною мірою.

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Tagged , , , .

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *