Реформа розвідки 2020: аналіз законопроектів

Детальний аналіз трьох законопроектів: 2412-д «Про розвідку», 2414-д про внесення змін до Закону України «Про Службу зовнішньої розвідки» та 1204 про парламентський контроль.

Абвер, Штазі, КДБ, МІ6, ЦРУ — кожен, хто цікавиться історією чи політикою, бодай раз чув ці скорочення та найменування. Слава розвідувальних агентств різних епох та народів не виникала на пустому місці: вони здобували її своїми перемогами на невидимому фронті, залишаючись у пітьмі для того, щоб служити світлу. Кожна поважаюча себе країна буде мати власний розвідувальний апарат, особливо, коли мова йде про країну у стані війни.

Сьогодні поговоримо про українських таємних агентів, а точніше про те, як їх намагаються реформувати. За останні пів року до розвідувальних органів виник потужний інтерес, а враховуючи, що вони становлять один зі стовпів національної безпеки — буде необачно ігнорувати ці процеси.

Законодавчі ініціативи

Проєкт Закону «Про розвідку»

Минув перший рік правління команди “Слуги народу” на чолі з Володимиром Зеленським. Цього часу цілком вистачає для оцінки позиції будь-якої влади. Українське суспільство також встигло оцінити діяльність команди Президента. В першу чергу, посилаючись на офіційну риторику партії, стало зрозуміло, що нова влада зацікавлена у мирному врегулюванні російсько-української війни без застосування військової сили.
Зважаючи на це, було дивно бачити, як 4 лютого цього року у Верховній Раді був зареєстрований проєкт Закону “Про розвідку”. Хоча це цілком обґрунтовано, якщо враховувати, що Зеленський зазначав про свою готовність і надалі продовжувати співпрацю з ЄС та НАТО. Власне, цей законопроєкт є одним з “натівських” документів, і розроблявся він ще з 2017 року. Тоді, щоправда, для його ухвалення не вистачало політичної волі, то ж він так і залишився у площині заяв та планів.
Ініціаторами виявилась група депутатів СН, які зрештою допрацювали наробки попередників та подали ініціативу на розгляд Ради. Станом на зараз (серпень 2020) проєкт на завершальній стадії другого читання, скоріш за все, його приймуть вже у вересні.

Коротко нагадаю про процедуру прийняття законопроєктів у Верховній Раді: 

  1. Законопроєкт вноситься до реєстру Верховної Ради одним із суб’єктів законодавства – депутатами, Президентом або Кабінетом Міністрів;
  2. Профільним комітетом ухвалюється необхідність розробки такого проєкту (якщо останній відповідає всім критеріям оформлення);
  3. Кваліфікований орган (уряд, комітет, комісія тощо) його розробляє;
  4. Проєкт закону виноситься на перше читання: для успішного голосування за звичайний проєкт необхідна половина від голосів Ради, для конституційного – дві третини;
  5. Перед тим, як пройти друге і останнє читання, до проєкту закону вносять правки – таке право мають усі суб’єкти законодавства, і доки остання не буде розглянута і або врахована, або відхилена – далі процес не піде;
  6. Завершальний етап – голосування у другому читанні, після чого законопроєкт відправляється на підпис голови парламенту та потім особисто Президенту, який має або підписати його протягом 15 днів або повернути до Ради на доопрацювання.

Попередником цього законопроєкту є Закон України “Про розвідувальні органи України”, прийнятий у січні 2006 року. Зрозуміло, що ні про яку актуальність цього документа не може йти мови, раз потребу реформування розвідувальних структур, відповідно до вимог сучасності, побачила навіть ЗЕ-команда.

Цілком схоже на те, що новий законопроєкт може виправити багато недоліків свого попередника. Головне його досягнення – це юридичне узаконення розвідника, як суб’єкта правових відносин. За повноваженнями та рівнем захисту співробітників розвідки прирівняли до правоохоронних органів: тепер розвідник наділений набагато більшою мірою захисту з боку держави, ніж звичайний громадянин і будь-які неправомірні дії в його сторону будуть каратись так само, як аналогічні дії по відношенню до поліції. Також розвідувальна інформація стала вагомим аргументом збереження конфіденційності (наприклад, людина, що володіє такою інформацією, не може бути допитана як свідок). У разі прийняття законопроєкту це знайде відображення у багатьох статтях Кримінального кодексу – зокрема ст.22 (Вік настання кримінальної відповідальності), ст.43 (Виконання спеціального … або розвідувального завдання), ст.57 (Виправні роботи), ст.114 (Перешкоджання законній діяльності … розвідувальних органів України) тощо.
Для порівняння, надалі в тексті напівжирним буде виділено зміни, внесені у законодавство:

2. Особи, що вчинили злочини у віці від чотирнадцяти до шістнадцяти років, підлягають кримінальній відповідальності лише за умисне вбивство (статті 115-117), посягання на життя державного чи громадського діяча, працівника правоохоронного або розвідувального органу, члена громадського формування з охорони громадського порядку… (ст. 22 ККУ)

1. Не є злочином вимушене заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам особою, яка відповідно до закону виконувала спеціальне завдання, беручи участь в організованій групі чи злочинній організації з метою попередження чи розкриття їх злочинної діяльності або виконувала розвідувальне (спеціальне) завдання в інтересах забезпечення національної безпеки і оборони держави, заздалегідь затверджене керівником розвідувального органу України. (ст. 43 ККУ)

1. Перешкоджання законній діяльності Збройних Сил України та інших військових формувань або розвідувальних органів України в особливий період – карається позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років. (ст 114 ККУ)

Змінам також підлягає ряд законів іншого спрямування, які можуть бути пов’язані з розвідувальною діяльністю:

  • Закон “Про оборону України”: розвідувальні органи віддають у підпорядкування Генштабу ЗСУ;
  • Закон “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”: відмова в наданні доступу до держ. таємниці не є підставою до звільнення військовослужбовця;
  • Закон “Про статус народного депутата України”: нардепам гарантується доступ до державної та розвідувальної таємниці, якщо це потрібно для виконання його обов’язків;
  • та ще ряд законів, в усіх з яких актуалізується пункт щодо розвідувальних служб.

З цікавого варто відмітити наступне: відповідно до цього законопроєкту створюється розвідувальне співтовариство, до якого можуть входити, крім офіційних розвідувальних структур (СЗР, розвідка Міністерва оборони, розвідка виконавчої влади), ще й інші за потреби (координаційний орган з питань розвідки, оперативні підрозділи СБУ тощо).
Щодо основних розвідувальних органів, визначених Законом:

  • СЗР України – відповідальна за розвідку у зовнішній політиці, економіці, науково-технічній та інформаційній галузі;
  • Розвідувальний орган Міністерства оборони України – відповідальний за військову розвідку та контррозвідку;
  • Розвідувальний орган центрального органу виконавчої влади – здійснює розвідувальну діяльність у сфері безпеки державного кордону України та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Хоч він не є частиною Державної прикордонної служби, але тісно перетинається з нею у обов’язках.

Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про Службу зовнішньої розвідки” щодо діяльності Служби зовнішньої розвідки України

Іншою законодавчою ініціативою Слуг став законопроєкт 2414-д від 15.01.2020. Цей документ, як і попередній, є частиною програми поглиблення співпраці з НАТО.
Законопроєкт був відправлений на підпис Президенту 15 січня цього року і вже у першій статті прив’язується до ще не прийнятого Закону “Про розвідку”. Загалом з порівняльної таблиці видно, що це просто актуалізована версія попереднього закону, начисто переписана. Скорочено багато пунктів, які дублюються у Законі “Про розвідку”, що робить документ більш спеціалізованим.
Правова основа діяльності СЗР, завдання, фінансування діяльності, контроль і нагляд за діяльністю СЗР – всі ці пункти були присутні у старому законі, але зараз прибрані за непотрібністю, оскільки всі вони тепер прописані у Законі “Про розвідку”. 

Проєкт Закону про парламентський контроль за дотриманням вимог Конституції та законів України щодо забезпечення національної безпеки в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів

Набагато цікавішою є законодавча ініціатива 1204 від 29.08.2019. На відміну від двох попередніх документів — цей поданий командою Порошенка. Законопроєкт зареєстрований ще в кінці серпня минулого року, але далі розмов не пішло: спочатку його відкликали, потім подали доопрацьований варіант, а пізніше подали на заміну, якої так і не послідувало.
Найближчим часом не передбачається його повернення у план роботи депутатів, але варто звернути увагу на те, що він пропонує.

Якщо пояснити коротко, то проєкт пропонує створити окремий комітет Верховної Ради, який буде відповідальний за контроль розвідувальних органів. Причому, це дійсно вся суть законопроєкту: написаний він неймовірно “водянистим” текстом – відсутність конкретики і море узагальнень.
Наприклад, в наступному уривку бачимо узагальнення про права і свободи людини та громадянина:

Стаття 13. Функції комітетів при забезпеченні здійснення  парламентського контролю за правоохоронними органами

1. При виконанні завдань забезпечення здійснення парламентського контролю за правоохоронними органами комітети здійснюють такі функції:

1) розглядають справи, пов’язані з фактами та скаргами про порушення прав, свобод та інтересів людини і громадянина з боку правоохоронних органів…


При цьому не зазначається: по-перше, де ці права закінчуються, а де починаються; по-друге, не не враховується специфіка роботи розвідувальних служб.

Візьмемо банальну ситуацію: розвідка проводить потаємне прослуховування у квартирі громадянина А, а також у ресторані таємно підслуховує розмови громадянина Б. У першому випадку розвідка порушує право на приватне життя громадянина А, але у випадку, якщо той займається терористичною діяльністю, це цілком виправдано. У другому випадку громадянин Б знаходиться у публічному місці, відповідно, він не може нікого звинуватити у шпигунстві.

Відповідно до задуму ініціаторів, новостворений комітет мав би практично необмежений доступ до контролю над розвідувальними органами: під їх контроль підпадають кадрові призначення, відкриття та закриття справ, використання бюджетних коштів, інформація про співпрацю з іноземними розвідувальними службами, взаємодія з недержавними організаціями тощо. При цьому не зрозуміло, як члени комітету, набрані відповідно до регламенту Верховної Ради, мають контролювати настільки специфічні структури.

Можна припустити, що у разі прийняття законопроєкту цей комітет відігравав би важливу роль: він міг би слугувати важелем тиску на українську розвідку з боку зацікавлених депутатів (у цьому випадку – фракція ЄС). 

Але, зважаючи на водянистість його написання, напрошується інший висновок: цей комітет міг би бути черговим органом, який імітував би активну діяльність і отримував за це державні кошти, але по факту нічого не робив би, через що міг стати чудовою дірою для відмивання грошей.

У будь-якому випадку, цей законопроєкт наразі не є актуальним через того, що він був відправлений на заміну. Але сам факт спроби його реалізації натякає, що вона була далеко не останньою.

Неприємні реалії фінансової сторони питання

Про основні зміни ми з вами вже поговорили, тож варто наостанок сказати про фінансову сторону питання. Адже якими б чудовими не були закони, але якщо нема, за який кошт їх реалізовувати – в них буде мало сенсу.

Згідно чинного законодавства, розвідувальні органи фінансуються з державного бюджету та інших джерел (пожертви від фізичних та юридичних осіб) дозволених законодавством. Сума фінансування визначається Державною розвідувальною програмою (головний документ, що визначає діяльність розвідувальних органів у певному проміжку часу), яка складається РНБО та затверджується особисто Президентом (стаття 32 Закону України “Про національну безпеку України”).

З об’єктивних причин, сама програма та сектор фінансування розвідки є засекреченими, то ж принаймні зараз нам не під силу дізнатись конкретні суми, виділені для забезпечення українських спецслужб. Але з останніх коментарів від експертів військової галузі стає очевидним: розвідка катастрофічно недофінансовується, потребує тотального оновлення методів та підходів, перегляду стратегії тощо.

До прикладу, генерал армії України, екс-керівник Служби зовнішньої розвідки України Микола Маломуж вважає:
«Варто враховувати, що при Януковичі силовиками, зокрема генерал-полковником Ілляшовим, його оточенням і російськими кураторами, проводився комплекс заходів, спрямованих на руйнування розвідки та її потенціалу, а результат нам відомий. Розвідка, на жаль, і сьогодні залишається недооціненою і недофінансованою, а недофінансування розвідки створює умови для політичної окупації України. Підходи мають бути переглянуті, критично необхідно направити ресурси на осучаснення роботи розвідки, роботу з виявлення стратегічних планів РФ проти України в економічній сфері, оборонній сфері і сфері інформаційної політики та протидію їм. Розвідка має відігравати ключову роль у формуванні нової державної політики щодо Криму і перемозі у війні на Донбасі».

Екс-керівник Головного управління розвідки України генерал-лейтенант Олександр Скіпальський висловлює таку думку:

«В умовах війни вся держава має працювати на перемогу. Через втрати, події, обставини і безліч чинників сучасної війни вартість розвідки зростає і має рости фінансування, це нормально. Хороша розвідка – дорога річ, але вона завжди більш ніж окупає себе і збитки для держави, за умови розумного використання, ніколи не приносить. Це те, що потрібно Україні сьогодні. Впорається з цим завданням команда нового Президента – я не знаю »

Авторитетний український військовий експерт Ігор Козій зазначив:
«Фінансування української розвідки необхідно збільшувати в рази – це пряме питання виживання та існування держави. Перед нами стоїть важливе питання підготовки та перепідготовки кадрів розвідки, організації та удосконалення роботи, і збільшення фінансування в кілька разів – це основа того, що Україна зможе правильно реалізувати свій стратегічний курс і, що дуже важливо, протидіяти розвідці Росії »

У минулому 2019 році на фінансування розвідувального органу Міністерства оборони було витрачено 2,86 млрд грн, на фінансування СЗР – 2,025 млрд грн. 

Відповідно до запланованого державного бюджету на 2018 рік, СЗР збільшили фінансування на 39% у порівнянні з попереднім роком – служба отримала 1,78 млрд грн, а ГУР Міністерства оборони, відповідно, отримало 2,5 млрд грн. 

У 2016 році фінансування СЗР склало 961 млн грн, у 2017 – 1,102 млрд грн. Для ГУР ця картина виглядає наступним чином: 2016 рік – 1,462 млрд грн, 2017 – 1,453 млрд грн.


За найскромнішими показниками, ця сума для ефективного розвитку органу та протидії його російським агентам має бути збільшена вдвічі. Зокрема, про це у своєму інтерв’ю зазначав Представник Головного управління розвідки Міністерства оборони України Вадим Скібіцький: “У 2019 році розвідка була профінансована лише на 47 відсотків”.

Про що вже казати, коли ГРУ РФ у 2018 році витратило $5 млрд на свої операції (це тільки офіційно).

Висновки

Загалом можна говорити про позитивні тенденції у розвитку українських розвідувальних служб. Рівень фінансування, хоч і не дотягує до суворих вимог свого часу, з кожним роком збільшувався, що позитивно відобразилося на всіх дотичних структурах. В свою чергу, активний курс на впровадження стандартів НАТО призвів до актуалізації законодавства відповідно до сучасних вимог. Закон про парламентський контроль за роботою спецслужб поки залишився лише на папері, проте у західних країнах така практика дійсно існує. Можливо, якби він був прописаний більш детально або за нього взялись депутати від “Слуги народу” – подібна ініціатива також була б незабаром прийнята.

Розвідка – дороге задоволення. Але вона життєво необхідна для держави. Перефразовуючи класиків: сьогодні ти маєш годувати власних агентів, щоб завтра не довелося годувати чужих.

Автор: Олександр Радковський

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Tagged , , , .

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *